Jacques Wallage was Kamerlid, staatssecretaris en burgemeester van Groningen. Ook het communicatievak heeft veel aan hem te danken. Onder zijn leiding verscheen in 2001 het rapport ‘In dienst van de democratie’, dat overheidscommunicatie voorgoed in het teken zette van openbaarheid en dialoog. Twintig jaar later, in 2021, keek hij er scherp en zelfkritisch op terug. Op 12 augustus 2026 overleed Wallage op 79-jarige leeftijd. Daarom plaatsen we dit interview opnieuw.
‘Wat is de staat van onze democratie? Met wat ik nu weet, zou ik dat aspect twintig jaar geleden veel scherper hebben opgenomen. Het rapport In dienst van de democratie gaat sterk uit van het overbruggen van de afstand tussen de burger en de beleidsontwikkeling. Aan de ene kant de overheid, die beleid maakt. Aan de andere kant de burger. In die benadering zie je communicatiedeskundigen een beetje pendelen tussen burger en overheid.
Eigenlijk ben ik nu, twintig jaar later, veel kritischer op het functioneren van onze democratie. Die invalshoek was er toen ook al: het rapport heette niet voor niets ‘In dienst van de democratie’. Maar nu zou ik veel meer benadrukken dat democratie meer is dan politiek alleen. De representatieve democratie moet aangevuld worden met tal van vormen van directe betrokkenheid. Dat onderstreept de actualiteit van wat ons rapport actieve openbaarheid noemde. Wie voor een breder democratiebegrip kiest, beseft dat actieve openbaarheid en directe betrokkenheid van burgers cruciaal zijn voor het functioneren van de democratie. Dat blijkt ook nu weer in de toeslagenaffaire. De politiek kan het niet alleen. Openbaarheid en transparantie vormen de zuurstof van de democratie.’
Reuzen op lemen voeten
‘Ik denk dat door internet, (sociale) media en de dragers van al die informatie, smartphone en tablet, de dominantie van de publieke ruimte veel groter is geworden. Niemand heeft de maatschappelijke werkelijkheid nog aan een touwtje. Het echte vraagstuk, waar ook het rapport zich over boog, gaat niet in de eerste plaats over communicatie of de adviezen van de communicatieprofessionals. Het gaat over wat ik de brede opvatting van de democratie noem en die volle democratie is meer dan partijpolitiek. We laten de democratie versmallen tot partijdemocratie en vervolgens die partijpolitiek versmallen tot neuzen tellen in parlement of gemeenteraad; dat smalle democratiebegrip is gevaarlijk. Mensen voelen zich niet gerepresenteerd en dat leidt tot het populisme. ‘Jullie van de gemeente’ hoor je dan bijvoorbeeld. Of het nu wethouders, raadsleden of ambtenaren betreft, dat maakt kennelijk helemaal niet meer uit.
Als je daarvan af wil dan moet je diep investeren in het ‘wij’-gevoel. Ik denk dat de wake-upcall van het populisme nog onvoldoende wordt gehoord. Het feestje dat wij ‘overheid’ noemen organiseren wij voor de burger, maar dat besef is diep weggezakt. En dat ligt niet aan de burgers. Op zich is politiek belangrijk, spelen politici en politieke bestuurders terecht een belangrijke rol. Het is een belangrijk ambacht. Maar de manier waarop het bestel functioneert, de rolopvatting, is deel van het probleem geworden.
Het vraagt een nieuwe benadering van het begrip representatie. Want de burger, vertegenwoordigd door de partijpolitiek, voelt zich onvoldoende partij. De ironie is dat verbanden van burgers, belangenorganisaties als vakbonden, pressiegroepen vanuit de natuur, de landbouw, de visserij, andere organisaties, exact hetzelfde probleem hebben als de politieke partijen en de departementen. Zij maken allemaal deel uit van het systeem, van wat ik noem de ‘verticale wereld’. En die wereld is min of meer footloose geworden. Het zijn reuzen op lemen voeten.
Ons rapport ging in zekere mate nog wel uit van een overheid die in autonomie kan besturen. Zo’n besturing is top-down. De werkelijkheid is dat er helemaal geen lineair verband tussen overheid en samenleving meer bestaat. Individualisering en globalisering hebben die autonomie van de overheid fundamenteel van karakter doen veranderen. Op zijn best is er een continue discussie en op zijn slechtst alleen een permanente botsing van opvattingen. Maar de overheid gedraagt zich nog net als vroeger. Politieke leiders denken nog steeds dat zij in een kabinetsformatie kunnen ‘regelen’ hoe het land er over vier jaar voor moet staan. De overheid zorgt voor prima nota’s en er worden besluiten genomen. Maar de relatie met de maatschappelijke werkelijkheid is betrekkelijk. Het coronabeleid en de reacties daarop zijn daarvan een mooi voorbeeld. Je ziet nu dat de publieke opinie niet meer de hoofdlijnen van beleid steunt en dus vliegt het alle kanten op. Dus wat zou ik nu anders doen, twintig jaar later? Ik zou de risico’s van vervreemding van de burger van het bestuur, de aanleiding dat het rapport er kwam, veel meer aanzetten.
Ik zou de betekenis van actieve openbaarheid in een democratie scherper uiteenzetten. En de noodzaak van een fundamentele wijziging in de manier van besturen bepleiten. Gelukkig heb ik na dit rapport als voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur de kans gekregen die democratieopvattingen wezenlijk uit te werken.’
Regeren is reageren geworden
‘Twintig jaar na ons rapport is de politieke en bestuurlijke werkelijkheid niet wezenlijk veranderd. De dingen waarover wij toen spraken zijn allemaal gebeurd, alleen veel erger en veel harder. Voor mij is cruciaal dat de ontwikkeling van ideeën en van de politieke agenda plaatsvindt in de publieke ruimte. En de overheid is maar één element in die ruimte.
De burgers zelf, de horizontale wereld van (sociale) media, hebben daar zeer grote invloed op. Dus het idee dat het gebeurt in de verticale wereld, in het parlement, op de departementen en in de gemeentehuizen, dat klopt niet. De werkelijkheid is dat regeren de afgelopen jaren in hoge mate reageren is geworden. Reageren op wat in de publieke ruimte gebeurt.
Vroeger stond in de krant wat er in de politiek gebeurde. Nu is wat zich in de (sociale) media afspeelt de politiek geworden. De Kamer springt op elk incident. Ik kijk met alle zorgen van toen naar de actualiteit, omdat ik vind dat de kansen op een betekenisvolle dialoog tussen overheid en burger eerder zijn afgenomen dan toegenomen. Dichtgetimmerde regeerakkoorden symboliseren dat politici de ruimte die er voor het bestuur is, overschatten.
Het maakt de verbinding tussen de verticale wereld en de horizontale werkelijkheid moeizamer. Populisme komt ergens vandaan en is volgens mij de afrekening van burgers met het fenomeen dat ze eigenlijk hun zeggenschap uit handen moeten geven aan beroepspolitici, dat ze toeschouwers zijn geworden in het theater van de politiek. De overschatting van de ruimte die er voor de politiek is, maakt dat men top-down gaat denken. In beginsel denken politici precies te weten wat goed voor ons is en organiseren daar parlementaire meerderheden voor. Dat mag, maar ga dat niet verkopen als: dat hebben we samen bedacht.
Een voorbeeld: het nieuwe pensioenstelsel stond in geen enkel verkiezingsprogramma. Geen kiezer heeft er ooit een oordeel over kunnen vellen. Wie zo handelt maakt de politiek deel van een probleem in plaats van een oplossing. Als de wethouder weet wat hij wil en hij zoekt alleen maar steun dáárvoor en hij of zij is niet bereid de plannen aan te passen: zeg dat dan. Stel geen vragen aan de omgeving, aan burgers, als je niet in het antwoord geïnteresseerd bent. Dat is de grootste pijn die je de democratie kunt toebrengen. Het gaat om het vormgeven van een betekenisvolle dialoog. Het gaat om een nieuwe en andere manier waarop de rollen van bestuur en samenleving aan elkaar gekoppeld worden.
Natuurlijk zijn er grenzen aan cocreatie. Grenzen die gaan over veiligheid en over budget. En over uiteindelijke parlementaire verantwoordelijkheid. Het gaat niet om een vrijbrief voor individuele burgers. Maar vragen stellen, doen of je in het oordeel van de burger geïnteresseerd bent en dan niets met het antwoord doen, dat is de doodsteek voor een betekenisvolle dialoog.’
Stel het proces voor het product
‘Het lijkt nu vaak of het voor het communicatievak cruciaal is dat we ‘de boodschap’ goed laten landen. Dan praat je over framing bijvoorbeeld. Wat de communicatiedeskundige primair zou moeten doen is processen inrichten met de omgeving. Als we een beleidsontwikkeling willen dan zijn de cruciale vragen: ‘Langs welke weg komen we daar? Waar is de weg door de polder? In welke mate zijn actoren buiten de politiek van belang? Welke interne betekenis hebben de externe verbanden?’ Je kunt op alle mogelijke manieren dat proces inrichten. Dan verschuif je van productgericht naar procesgericht. En dat geldt ook voor de Kamer.
Natuurlijk willen politici zichtbaar zijn, dat is een deel van het ambacht. Maar een eenzijdige focus op de berichtgeving in de media doet geen recht aan de verantwoordelijkheid van de overheid. Zo wordt de illusie versterkt dat gekozen ministers, wethouders en gedeputeerden voor vier jaar het mandaat van de kiezer hebben. Maar vertrouwen moet in het proces worden verdiend. De illusie dat je als politicus voor vier jaar een mandaat hebt en dat je dus alleen maar hoeft te zenden, niet te ontvangen, dat voor jou de betekenisvolle dialoog niet zou gelden, omdat jij gekozen bent, die illusie brokkelt wel af, je ziet nu voor het eerst iets van onzekerheid in het Haagse. Politiek als theater met vastliggende rollen, dat is een zichzelf beschadigend systeem. En het zelfkritische en het zelfreinigende vermogen van de partijpolitiek is beperkt.
Het is dus veel ernstiger dan wat de commissie twintig jaar geleden als conclusie trok: de dominantie van de verticale wereld is nog groter dan de commissie toen signaleerde. ‘In dienst van de democratie’ vraagt een grondiger analyse van wat democratie eigenlijk is, hoe vertegenwoordig je een volk dat zich vooral zelf wil vertegenwoordigen? En wat vraagt dat van bestuur en van de ambtelijke organisatie? Daarom zou ik nu ook meer aandacht hebben besteed aan de positie van die ambtelijke organisatie. Ik vat dat nu maar samen als de civil service. Dat hoort een professionele, autonome organisatie te zijn, die weliswaar politiek wordt aangestuurd, maar die vanuit een eigen, professionele autonomie van zich af durft te bijten. En die als het nodig is tegen de minister kan zeggen: ‘Sorry, dat vraag je nou wel, maar vanuit onze rolopvatting adviseren wij nadrukkelijk dit niet te doen’. Natuurlijk kan het bestuur zo’n advies naast zich neerleggen, maar in het proces moeten politici dan expliciet verantwoordelijkheid nemen voor het niet overnemen van een deskundig advies.
Dat debat tussen de ambtelijke organisatie en de politiek is eigenlijk teruggebracht tot een soort commandostructuur: voer uit wat ik wil. En net zoals beperkte openbaarheid, is een civil service die onvoldoende autonome professionele ruimte heeft de dood in de pot. Tegen die achtergrond moet opnieuw worden gekeken naar de voortgaande politisering van de ambtelijke top van departementen, naar de snelle roulering van directeuren-generaal en hun vaak geringe verbinding met de cultuur en de historie van een werkveld.’
Verpolitiekte communicatiedeskundigen
‘Ik vroeg eens in een interview aan een minister wat hij als rol van die ambtelijke organisatie zag. Antwoord: ‘zorgen dat het regeerakkoord wordt uitgevoerd’. De betekenis daarvan is dat je het apparaat alleen ziet als een hulpmiddel bij het verwezenlijken van je politieke doelstelling. En dat is het in zekere zin óók. Maar dat apparaat heeft tevens een eigenstandige rol: om de maatschappelijke werkelijkheid te betrekken bij de beleidsvorming. Goede beleidsafdelingen brengen de stem van de realiteit in de samenleving binnen in de beleidsvoorbereiding, voorkomen het isolement van de politieke leiding.
Daar komt die communicatiedeskundigheid dus kijken aan de voorkant. Ik denk dat daar het begrip bestuursstijl over gaat. Ik zou nu meer aandacht hebben besteed aan het feit dat je niet in de goede positie komt om communicatie naar het hart van beleid te brengen als de communicatiedeskundige mee verpolitiekt. Je staat dan immers al voor een opvatting en voert die uit in plaats van de horizontale wereld te laten vertellen hoe het voor hen werkt. Terwijl je ervan moet zijn alle belangen en opvattingen een rol te laten hebben in het proces. Dan draag je bij aan de zuurstof en maak je een bestuurlijke afweging mogelijk. Omdat die daar ook hoort. De opvatting over de positie van de ambtelijke organisatie is cruciaal voor verandering.
Een belangrijke kans of een belangrijke beperking voor de communicatie zit besloten in de manier waarop de politiek werkt. Je kunt scholen wat je wil en trainingen geven wat je wil aan ambtenaren, maar als de politiek doorgaat het eigen gelijk uit te zenden, doorgaat de media te zien als ‘het kwaad’ dat moet worden bestreden en je gaat daar als communicatiedeskundige in mee, dan zijn de kansen op een open proces heel gering. Dan blijft het botsen tussen de verticale, hiërarchisch georganiseerde bureaucratie van de overheid en de horizontale wereld van individuen, buurtbewoners, het team op school, in de zorg of bij de politie, mensen die onderling contact met elkaar hebben. Die botsing van de horizontale en de verticale wereld speelt dus overal en is de oorzaak dat mensen zich niet meer vertegenwoordigd voelen. Zo krijgt populisme een kans.’
Lol hebben in het proces
‘Het gaat erom dat het proces waarin beleid maken tot stand komt veel beter, en vooraf, moet worden beschreven. Dat daarover afspraken worden gemaakt. Dus die verschuiving van product naar proces moet zichtbaar worden in besluiten. Doe je dat serieus dan worden besluiten procesbeschrijvingen. Dat geldt ook voor het karakter van een regeerakkoord of een collegeprogramma. Procesarchitectuur moet ruimte bieden. Bijvoorbeeld: wij gaan niet onder het akkoord van Parijs zitten. Dat is een enorme verplichting die je moet uitleggen en toelichten in je akkoord. En vervolgens moet je zeggen: daar zijn een aantal opties voor en daar maken we hier geen afspraak over. Zodra je een afspraak gaat maken dan krijg je politici die hun gelijk willen halen.
Daar is ook cultuurverandering voor nodig. De grootste verandering is dat je lol als bestuurder moet gaan zitten in het feit dat je een hoogwaardig proces hebt georganiseerd, ook als het niet helemaal je favoriete product oplevert. Uiteindelijk moet de gemeenteraad een besluit zorgvuldig kunnen nemen. Een afweging maken tussen alle belangen. En dat schuurt altijd. Als je dat omdraait en bijvoorbeeld wijkorganen van onderop hebt laten ontstaan dan moet je die rolverdeling ook weer goed vooraf bespreken.
De plannen voor de Nieuwe Oostzijde van de Grote Markt in Groningen kwamen zorgvuldig met de omgeving tot stand. We legden het resultaat in een referendum aan de stad voor. Het plan overleefde de stemming. Ik zei: “De stad heeft gesproken.” Toen kreeg ik van een fractievoorzitter in de Raad op m’n kop. Die zei: “Daar gaan wij als Raad toch over?” Alsof je na zo’n zorgvuldig proces als gemeenteraad nog wilt afwijken van wat bewoners gekozen hebben. Het is dus niet probleemloos en daar tekent die nieuwe rolopvatting zich af. En als je het er echt niet mee eens bent, knok het dan uit. Dan zeg je dus als wethouder waar het op staat. Maar heb dan ook de guts om tegen de mensen te zeggen: ‘Ik hoor wat je zegt, maar ik ben het niet met jullie eens’. Ik ben niet voor politici die met de pet rondgaan om op te halen wat ze ergens van moeten vinden. Politici zijn gekozen omdat ze ergens een mening over hebben. Maar als dat gekoppeld wordt aan de formele bevoegdheden van die verticale zuil dan is de burger eigenlijk kansloos. En dat maakt dat burgers er niet meer aan beginnen en op het soort partijen stemmen dat alleen maar boe roept.
Maar het populisme is de ziekte niet, en al helemaal niet het medicijn. Het is de thermometer. Als je er zo naar kijkt is het openbaar bestuur en vooral de partijpolitieke aansturing behoorlijk ziek.’
Je moet de tocht willen voelen
‘De werkelijkheid zou zich niet alsmaar moeten aanpassen aan de organisatie, maar organisaties moeten zich aanpassen aan de horizontale structuur. Het vertrouwen is terug te winnen als politici de kost gaan verdienen in de kwaliteit van het proces. Programma’s maken en campagne voeren en durven laten zien dat ze de verticaliteit te lijf gaan. Door te staan voor wat ze vinden en burgers serieus te nemen en de dialoog met hen aan te gaan. Als je de communicatiedeskundige ziet als de hoeder van de kwaliteit van het proces, dan moet je op kleine schaal en op momenten, iedere keer opnieuw laten zien: wij zijn nu van het proces.
Als jij, als wethouder, alleen maar een product wilt verkopen, doe dat dan, maar zonder ons. En doe niet net alsof dat communicatie en participatie is en dat jij de betrokkenheid van burgers belangrijk vindt. Dus de spanning die op dit onderwerp rust, kun je ook in professioneel handelen omzetten. Je ziet in Den Haag en op het stadhuis de reflex om politieke bestuurders uit de wind te houden. Dat is een heel belangrijke kwaliteit van ambtenaren en in zekere zin ook hun opdracht. Zorgen dat hun wethouder of minister overleeft. Dat komt door de dominantie van de publieke ruimte. Maar als in de publieke ruimte schade aan de reputatie ontstaat en ambtenaren allemaal om je heen staan om te voorkomen dat je verdere schade oploopt, dan is dat precies de verkeerde reflex. De reflex moet zijn: ik wil dat jij de tocht voelt die er is. Zodat je als bestuurder recht doet aan wat er in de werkelijkheid leeft.
Ik geef een voorbeeld. In Groningen was een schoolplein slecht onderhouden en een kind brak een been. Ik zette als wethouder meteen de troepen klaar om het plein op te knappen. Maar de onderwijsopbouwwerker die we hadden aangesteld, zei tegen me: ‘Wacht even tot de ouders morgen de handtekeningen hebben gebracht en praat met ze.’ De volgende dag kwamen de ouders naar het stadhuis. Het was een heftig gesprek, wij waren inderdaad nalatig geweest. Na afloop zei een van hen: ‘Dat is toch ook wat, wethouder, dat ik hier nu ben. Normaal kom je alleen in zo’n mooie zaal om te trouwen.’
Die opbouwmedewerker heeft me geleerd dat emoties ertoe doen, dat ze een plek verdienen in het proces. Dat dat iets betekent voor de relatie. Oplossingen moeten het gevolg zijn van gezamenlijk erkende problemen. Zo doe je dat thuis toch ook? Samenleven betekent thuis toch ook samen besluiten nemen? Als je die cultuur van de horizontale wereld toepast op het gedrag van de verticale wereld dan doemt een heel simpele basiswet op: zou je het thuis ook zo aanpakken?’
——
Dit interview verscheen oorspronkelijk in 2021 in communbicatiemagazine C, twintig jaar na het uitkomen van het rapport In dienst van de democratie. De voorbeelden en verwijzingen — corona, de toeslagenaffaire, het pensioenstelsel — stammen uit die tijd
——
Auteurs: Diane Bergman en Cor Vos
Foto: Corné Sparidaens
